ביום 15.1.2018 התקבל ערעורה של רשות מקרקעי ישראל (להלן:"רמ"י) בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"צ 1836/16) בפני כבוד השופטים חנן מלצר, עוזי פוגלמן ודוד מינץ ,על פסק דין שניתן ביום 18.8.2016 בין רמ"י לבין שירה גרא ואח' (להלן: "המשיבים"), על החלטת בית המשפט המחוזי כי החלטות מועצת מקרקעי ישראל בעניין היוון הזכויות בחלקת המגורים (979 ועדכוניה), יחולו ממועד אישורן כדין, כלומר ממועד חתימת שר האוצר עליהן.
בית המשפט העליון הפך את החלטת בית המשפט המחוזי וקבע כי החלטה 979 תכנס לתוקף בקבלת תקציב ליישומה וזאת לצד ההסדר הקבוע בסעיף 5.4 בהחלטה 1464 (1523 כיום) שעיגנה את המדיניות שנקבעה בהחלטת הנהלת רמ"י 3139 כלומר מועד פס"ד בעניין פורום הערים (בג"צ 1027/04) של השופטת עדנה ארבל מיום 9.6.2011.
רקע:
ביום 18.8.2016 קיבל בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופטת ר' למלשטריך-לטר ) את תביעת המשיבים וקבע כי החלטה 1155 – שעדכנה את החלטה 979 – נכנסה לתוקף במועד שבו חתם עליה שר האוצר, 4.9.2008. זאת, אף אם הרשות טרם החלה ביישומה.
להרחבה ראו חוזרנו מס' 80/2016 "תחולת החלטות היוון הזכויות חלקת המגורים-ממועד אישורן כדין
החלטת בית משפט העליון:
לאחר שבית המשפט שמע את טענות הצדדים, קבע כי בעניין זה מורכבת חובתה של רמ"י לפעול בהתאם לאינטרס הציבורי והצדק החלוקתי וכי הם מטים את הכף לטובת עמדת רמ"י. עוד קבע כי מדובר בהחלטה בעלת השלכות חלוקתיות מרחיקות לכת ושיש להם השפעה רבה על קופת המדינה.
"משעמדנו בפירוט על טענות הצדדים בעניין זה, נחזור לבחינת התכלית האובייקטיבית. אמרנו כי בענייננו זו מורכבת מחובתה של הרשות לפעול בהתאם לאינטרס הציבורי, לקדם צדק חלוקתי, הוגנות ושוויון בהחלטותיה. סבורני כי אלה מטים את הכף לטובת קבלת עמדת הרשות בהקשר זה. כך, שעה שעניין לנו בהחלטה בעלת השלכות חלוקתיות מרחיקות לכת על היקף וטיב הזכויות שהוענקו במסגרת ההסדר הקבוע בהחלטה 979; ושיש להן השפעה רחבת היקף על קופת המדינה – עניין הנושא עמו משקל מקום שנדרשים אנו לאינטרס הציבורי (השוו עע"ם 662/11 סלע נ' ראש המועצה המקומית כפר ורדים, [פורסם בנבו] פסקה 29 (9.9.2014); בג"ץ 2223/04 לוי נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] פסקאות 29-28 (4.9.2006))."
באשר למועד כניסתה של החלטה 979 לתוקף קבע בית המשפט כי מעמדן הנורמטיבי של החלטות המועצה הוא כשל הנחיות מינהלתיות ויש לתת משקל לעמדתו של יוצר הנורמה ועל יישומה בפועל וכי לנוכח המורכבות התפעולית של יישום החלטה והשלכותיה הכלכליות ולחוסר הודאות שהיה בתחילת הדרך ביקשה הרשות לקבוע כי החלטה תכנס לתוקף בעת קבלת התקציב.
"נקודת המוצא למסע הפרשני הייתה כי מעמדן הנורמטיבי של החלטות המועצה הוא כשל הנחיות מינהליות. בנתון לכך אמרנו, כי בפרשנותן של אלו יש ליתן משקל לעמדתו של יוצר הנורמה – בענייננו הרשות – שכן הוא המופקד הן על ניסוחה, הן על יישומה בפועל. מכאן נפנינו לבחינת לשון סעיף התחולה בהחלטה 979. ראינו כי זו יכולה לתמוך בפרשנות המוצעת על ידי הרשות, שלפיה החלטה 979 תכנס לתוקף אך בקבלת תקציב ליישומה. המשכנו בבחינת תכלית הנורמה. תחילה עמדנו על הכוונה של יוצר הנורמה – הרשות. למדנו כי לנוכח המורכבות התפעולית של יישום החלטה 979, ולהשלכותיה הכלכליות המשמעותיות, ובשים לב לחוסר הוודאות שאפף בתחילת הדרך את ביצוע ההחלטה (שנתקפה כאמור בעניין פורום הערים) ביקשה הרשות לקבוע כי זו תכנס לתוקף אך בקבלת תקציב שיאפשר את יישומה הוודאי. עמדה זו נתמכה – כאמור מעלה – גם בעקרונות היסוד שלאורם מחויבת הרשות לפעול: קידום האינטרס הציבורי, צדק חלוקתי, והקפדה על הגינות ושוויון. "
לסיכום, בית המשפט העליון קבע כי לאחר שבחן את כלל הנתונים ואת השקפות הפרשנות המוצעת ע"י הרשות שנתמכות הן בלשון הנורמה, הן בתכליתה- שלפיה החלטה 979 תכנס לתוקף על פי החלטת הנהלת רמ"י 3139 אשר עוגנה בהחלטה 1464 (כיום 1523).
להלן שתי הארות לעניין ההחלטה בית המשפט העליון:
- בעוד שיקולי התקציב לכאורה מנחים את בית המשפט העליון בהפיכת החלטת בית המשפט המחוזי מעניקה רמ"י לצורך הקטנת החיכוך הטבות לכל דכפין בעשרות מיליארדי ש"ח בהעברת בעלות על מגרשים במגזר העירוני.
- לעניין התקציב עצמו של הפעלת החלטה 979 המצב הוא הפוך לחלוטין כיוון שתקבולי היוון הזכויות בחלקת המגורים צפויים להכניס לקופת רמ"י סכומי עתק של עשרות מיליארדי ש"ח ולכן הטענות על נזקים כביכול שיגרמו לקופת המדינה אינן נכונות.
חיזוק עצמאותה של מועצת מקרקעי ישראל בקביעת מדיניות מקרקעין
מהלך הדיון ותוצאות פס"ד דלעיל מחזקים את הצורך בחיזוק מעמדה של מועצת מקרקעי ישראל בקביעת מדיניות מקרקעין.
עפ"י חוק רשות מקרקעי ישראל- תש"ך- 1960, מועצת מקרקעי ישראל הוקמה על מנת "שתקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות, תפקח על פעולות הרשות ותאשר הצעת תקציבה שיקבע בחוק" (סעיף 3 לחוק).
יצוין כי לקראת ישיבת מועצת מקרקעי ישראל שהתקיימה ב- 15.7.2015 הונחה הצעה בעניין הקמת "מטה מועצת מקרקעי ישראל" להצעה צורפו דברי ההסבר הבאים:
"הדוח המיוחד של מבקר המדינה בנושא משבר הדיור (מיום 25.2.2015), הצביע על שורה של כשלים וחסמים המכבידים על שוק הדיור בישראל. בהיבט המדיניות עוסק הדוח בשני היבטי מאקרו עיקריים: ראשית, היעדר אסטרטגיה שיטתית ומתואמת בין כלל הגופים הממשלתיים העוסקים בדיור. שנית, היעדר פיקוח, מעקב ובקרה, בכל הנוגע לשרשרת היצור של הדירה.
במסגרת הביקורת קובע המבקר כי המועצה לא מילאה באופן מיטבי את תפקידה כגוף המוביל את מדיניות המקרקעין, כמו גם נכשלה בפיקוח על אופן ביצוע המדיניות ועמידת רמ"י ביעדים האיכותיים והכמותיים הנגזרים מהמדיניות הממשלתית.
במטרה לפעול ליישום לקחי דוח הביקורת, מוצע להקים בצמוד למועצה גוף מטה רזה ומקצועי, שיסייע לחברי המועצה לתקן את הכשלים עליהם הצביע הדוח.
לגוף יוצבו שלוש מטרות עיקריות:
- ייעוץ והתווית מדיניות מקרקעין דינמית ורלוונטית לטווח הקצר ולטווח הארוך;
- ביצוע מעקב ובקרה בזמן אמת אחר ביצוע מדיניות רשות מקרקעי ישראל בשטח;
- ריכוז הפעילות האדמיניסטרטיבית של מועצת מקרקעי ישראל.
חשיבותו של גוף המטה מתחדדת על רקע תיקון מס' 7 לחוק רשות מקרקעי ישראל. על פי תיקון זה, מורכבת המועצה ממנכ"לי משרדי ממשלה בלבד, ולא כוללת כל גוף מקצועי המכוון את פעילותה. במצב הדברים כיום, כאשר שוק המקרקעין נמצא במשבר חמור, נדרש אפוא גוף מטה שיציע מדיניות המבוססת על מחקרים ותכנון ארוך טווח, כמו גם יוודא את יישום החלטות המועצה בפועל."
בסופו של דבר ההצעה לא הועלתה עד היום לדיון בישיבות המועצה.
